黨中央、國務(wù)院在日前印發(fā)的《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）中明確指出，要完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主推進(jìn)國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，以管資本為主改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，以管資本為主推動國有資本合理流動優(yōu)化配置，以管資本為主推進(jìn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管。這對于推動國有企業(yè)真正成為獨立市場主體，增強國有經(jīng)濟(jì)整體功能和效率，維護(hù)國有資產(chǎn)安全，具有十分重要的意義。我們要深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會和貫徹落實文件要求，扎實推進(jìn)完善國有資產(chǎn)管理體制、以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管的各項工作，為發(fā)展壯大國有經(jīng)濟(jì)提供堅強保障。

一、按照以管資本為主的要求完善國有資產(chǎn)管理體制，推動國有企業(yè)真正成為獨立市場主體

改革開放以來，國有資產(chǎn)管理體制改革始終與國有企業(yè)改革相伴相生、共同深化。黨的十六大在總結(jié)國有資產(chǎn)管理體制實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，明確提出：“建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制”。2003年3月，國務(wù)院正式成立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，根據(jù)國務(wù)院的授權(quán)，專門承擔(dān)國有資產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)，不承擔(dān)社會公共管理職能。這一體制，明確了政府以出資方式管理國有企業(yè)，在解決政企不分、國有企業(yè)多頭管理、“九龍治水”等方面邁出了一大步，為國有企業(yè)成為獨立市場主體奠定了體制基礎(chǔ)。但應(yīng)當(dāng)看到，在監(jiān)管體制機制方面還存在一些問題，一定程度上制約了企業(yè)活力。比如政企分開、政資分開還不完全到位，國有資產(chǎn)監(jiān)管工作還存在越位、缺位、錯位現(xiàn)象，監(jiān)管方式存在一定行政化色彩。同時，經(jīng)過多年的改革發(fā)展，公司制股份制已經(jīng)成為國有企業(yè)的主要組織形式，企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)、管理方式都發(fā)生了深刻變化，這在客觀上要求國資監(jiān)管機構(gòu)主動調(diào)整完善監(jiān)管職能和方式，以管資本為主，注重通過公司法人治理結(jié)構(gòu)依法行使國有股東權(quán)利，實現(xiàn)對國有資產(chǎn)的有效監(jiān)管。

貫徹落實《指導(dǎo)意見》要求，完善國有資產(chǎn)管理體制，要以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變，準(zhǔn)確把握依法履行出資人職責(zé)的定位，科學(xué)界定國有資產(chǎn)出資人監(jiān)管的邊界，實現(xiàn)以管企業(yè)為主向以管資本為主的轉(zhuǎn)變，推動國有企業(yè)真正成為獨立市場主體，夯實發(fā)展壯大國有經(jīng)濟(jì)的微觀基礎(chǔ)。

一是堅持政企分開、政資分開、所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離。政府部門依法行使公共管理職能，從經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和社會管理角度進(jìn)行社會公共管理。國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)作為政府直屬特設(shè)機構(gòu)，根據(jù)授權(quán)代表本級人民政府對監(jiān)管企業(yè)依法履行出資人職責(zé)，科學(xué)界定國有資產(chǎn)出資人監(jiān)管的邊界，專司國有資產(chǎn)監(jiān)管，不干預(yù)企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)。國有企業(yè)依法享有獨立的法人財產(chǎn)權(quán)，依法自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險、自我約束、自我發(fā)展。

二是推進(jìn)國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變。該管的要科學(xué)管理、決不缺位，重點管好國有資本布局、規(guī)范資本運作、提高資本回報、維護(hù)資本安全。不該管的要依法放權(quán)、決不越位，將依法應(yīng)由企業(yè)自主經(jīng)營決策的事項歸位于企業(yè)，將延伸到子企業(yè)的管理事項原則上歸位于一級企業(yè)，將配合承擔(dān)的公共管理職能歸位于相關(guān)政府部門和單位。國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)依法對國有資本投資、運營公司和其他直接監(jiān)管的企業(yè)履行出資人職責(zé)。

三是改進(jìn)國有資產(chǎn)監(jiān)管方式和手段。更多運用法治化、市場化監(jiān)管方式，改變行政化管理方式。針對企業(yè)不同功能定位，在戰(zhàn)略規(guī)劃制定、資本運作模式、人員選用機制、經(jīng)營業(yè)績考核等方面，實施更加精準(zhǔn)有效的分類監(jiān)管。重視通過公司治理結(jié)構(gòu)履行出資人職責(zé)，規(guī)范董事會運作，嚴(yán)格選派股東代表和董事、監(jiān)事。注重管好公司章程，通過“一企一策”制定公司章程，將國有資產(chǎn)出資人意志有效體現(xiàn)在公司章程中。建立監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單，加大運用信息化手段的力度，優(yōu)化監(jiān)管流程，提高監(jiān)管效率，加強監(jiān)管工作協(xié)同。

二、按照以管資本為主的要求優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)，增強國有經(jīng)濟(jì)整體功能和效率

優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)，是提升國有經(jīng)濟(jì)整體運行質(zhì)量的重要途徑，也是發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用、放大國有資本功能的必然要求。隨著國有資產(chǎn)管理體制改革逐步深化，國有企業(yè)日益發(fā)展壯大，國有資本運行效率不斷提高，國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整取得積極進(jìn)展。國有資本逐步向大企業(yè)大集團(tuán)集中，向重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，涌現(xiàn)出一批具有較強國際競爭力的骨干企業(yè)。2015年美國《財富》雜志發(fā)布的世界500強企業(yè)名單中，我國國有企業(yè)達(dá)到83家。但也應(yīng)當(dāng)看到，當(dāng)前國有資本運行效率有待進(jìn)一步提高，國有資本布局結(jié)構(gòu)仍然存在分布過寬、戰(zhàn)線過長等突出問題，國有資本合理流動的機制尚不健全，制約了國有資本功能作用的有效發(fā)揮。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，國有企業(yè)過去主要憑借要素投入的快速增長模式不可持續(xù)，憑借高強度大規(guī)模投資拉動的模式不可持續(xù)，憑借低水平競爭的粗放增長模式不可持續(xù)，迫切需要通過優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)，推進(jìn)國有企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，增強國有經(jīng)濟(jì)的活力、控制力、影響力、抗風(fēng)險能力。按照《指導(dǎo)意見》要求，堅持以市場為導(dǎo)向、以企業(yè)為主體，有進(jìn)有退、有所為有所不為，優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)，為發(fā)展壯大國有經(jīng)濟(jì)提供強有力支撐。

一是明確國有資本集中的重點方向。緊緊圍繞服務(wù)國家戰(zhàn)略，落實國家產(chǎn)業(yè)政策和重點產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整總體要求，優(yōu)化國有資本重點投資方向和領(lǐng)域，實現(xiàn)“三個集中”，即推動國有資本向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈和國計民生的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、重點基礎(chǔ)設(shè)施集中，向前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)集中，向具有核心競爭力的優(yōu)勢企業(yè)集中。

二是建立健全國有資本布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整機制。制定國家發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和國有資本收益分配管理規(guī)則，建立健全國有資本進(jìn)退機制，引導(dǎo)國有資本優(yōu)化投資方向和投資領(lǐng)域。推進(jìn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管，穩(wěn)步將黨政機關(guān)、事業(yè)單位所屬企業(yè)的國有資本納入經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管體系，為擴(kuò)大國有資本配置范圍、提高配置效率創(chuàng)造條件。加強國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理，統(tǒng)一制度規(guī)范、統(tǒng)一工作體系，強化對國有資本布局結(jié)構(gòu)調(diào)整的支撐服務(wù)。

三是運用市場化方式推動國有資本合理流動優(yōu)化配置。充分發(fā)揮國有資本投資、運營公司的作用，清理退出一批、重組整合一批、創(chuàng)新發(fā)展一批國有企業(yè)。建立健全優(yōu)勝劣汰市場化退出機制，切實保障退出企業(yè)依法實行關(guān)閉或破產(chǎn)，加快處置低效無效資產(chǎn)，淘汰落后產(chǎn)能。建立健全國有資本形態(tài)轉(zhuǎn)換機制，支持企業(yè)依法合規(guī)通過證券交易、產(chǎn)權(quán)交易等資本市場，以市場公允價格處置企業(yè)資產(chǎn)，將變現(xiàn)的國有資本用于更需要的領(lǐng)域和行業(yè)。支持國有企業(yè)開展國際化經(jīng)營，鼓勵國有企業(yè)之間以及與其他所有制企業(yè)以資本為紐帶，強強聯(lián)合、優(yōu)勢互補，加快培育一批具有世界一流水平的跨國公司。

三、按照以管資本為主的要求加強國有資產(chǎn)監(jiān)督，切實維護(hù)國有資產(chǎn)安全

國有資產(chǎn)來之不易，是全國人民的共同財富，是全面建成小康社會、實現(xiàn)全體人民共同富裕的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。國有企業(yè)改革要先加強監(jiān)管、防止國有資產(chǎn)流失，這一條做不好，國有企業(yè)其他改革難以取得預(yù)期成效。近年來，國有資產(chǎn)監(jiān)督工作得到了有力加強，但針對性、實效性還需要進(jìn)一步增強，既存在監(jiān)督不到位、監(jiān)督不力等問題，也存在多頭檢查、重復(fù)監(jiān)督等問題，一些國有企業(yè)也暴露出管理不規(guī)范、內(nèi)部人控制嚴(yán)重、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員權(quán)力缺乏制約等問題。要按照《指導(dǎo)意見》部署，按照以管資本為主的要求加強國有資產(chǎn)監(jiān)督工作，沿國有資本投資運營和管理的全鏈條，突出監(jiān)督工作重點，發(fā)揮企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督、出資人監(jiān)督和各監(jiān)督主體的功能作用，加快形成全面覆蓋、分工明確、協(xié)同配合、制約有力的國有資產(chǎn)監(jiān)督體系，切實防止國有資產(chǎn)流失，保障和促進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

一是強化企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督。進(jìn)一步明確企業(yè)作為維護(hù)國有資產(chǎn)安全、防止流失的責(zé)任主體。完善企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督體系，建立橫向涵蓋企業(yè)各治理主體和職能部門、縱向包括各子企業(yè)和業(yè)務(wù)板塊的監(jiān)督工作體系，形成監(jiān)督合力。突出監(jiān)督重點，對權(quán)力集中、資金密集、資源富集、資產(chǎn)聚集的部門和崗位加強監(jiān)督，實行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，防止權(quán)力濫用。進(jìn)一步落實董事會、監(jiān)事會的監(jiān)督職責(zé)，加強法律審核把關(guān)，實現(xiàn)依法治企。加強職工民主監(jiān)督，健全企業(yè)民主管理制度，充分保障職工群眾對企業(yè)改革發(fā)展的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

二是完善出資人監(jiān)督。堅持出資人管理和監(jiān)督的有機統(tǒng)一，進(jìn)一步加強出資人監(jiān)督。健全國有企業(yè)規(guī)劃投資、改制重組、產(chǎn)權(quán)管理、財務(wù)評價、業(yè)績考核、選人用人、薪酬分配等規(guī)范國有資本運作、防止流失的制度，加大對國有資產(chǎn)監(jiān)管制度執(zhí)行情況的監(jiān)督力度。開展國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)向所出資企業(yè)依法委派總會計師試點工作，強化出資人對企業(yè)重大財務(wù)事項的監(jiān)督。加強企業(yè)境外國有資產(chǎn)監(jiān)督，確保企業(yè)境外國有資產(chǎn)安全可控、有效運營。加強和改進(jìn)外派監(jiān)事會監(jiān)督，明確職責(zé)定位，發(fā)揮監(jiān)事會作為出資人監(jiān)督專門力量的作用，加強當(dāng)期和事中監(jiān)督，強化監(jiān)督成果運用，建立健全核查、移交和整改機制。

三是加強與各監(jiān)督力量的協(xié)同配合。大力支持審計、紀(jì)檢監(jiān)察和巡視等監(jiān)督機構(gòu)開展工作。進(jìn)一步厘清政府部門公共審計、出資人審計和企業(yè)內(nèi)部審計之間的職責(zé)分工，健全國有資本審計監(jiān)督體系和制度。加強紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督和巡視工作，強化對企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)、行使權(quán)力等的監(jiān)督，加大大案要案查處力度。積極配合建立外部監(jiān)督協(xié)同機制，整合出資人監(jiān)管、外派監(jiān)事會監(jiān)督與審計、紀(jì)檢監(jiān)察、巡視等監(jiān)督力量，建立監(jiān)督工作會商機制，加強統(tǒng)籌，減少重復(fù)檢查，提高監(jiān)督效能。加強社會監(jiān)督，完善國有資產(chǎn)和國有企業(yè)信息公開制度，設(shè)立統(tǒng)一的信息網(wǎng)絡(luò)平臺，充分發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，有效保障社會公眾對企業(yè)國有資產(chǎn)運營的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

四是嚴(yán)格責(zé)任追究。加大對國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營責(zé)任追究力度，建立健全國有企業(yè)重大決策失職、瀆職責(zé)任追究和倒查機制，完善重大決策評估、決策事項履職記錄、決策過錯認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等配套制度，嚴(yán)厲查處侵吞、貪污、輸送、揮霍國有資產(chǎn)和逃廢金融債務(wù)的行為。建立健全企業(yè)國有資產(chǎn)的監(jiān)督問責(zé)機制，對企業(yè)重大違法違紀(jì)問題敷衍不追、隱匿不報、查處不力的，嚴(yán)格追究有關(guān)人員失職瀆職責(zé)任，確保監(jiān)督責(zé)任落到實處，形成監(jiān)督工作閉環(huán)，充分體現(xiàn)監(jiān)督工作的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管是深化國有企業(yè)改革的一項重大任務(wù)。我們要認(rèn)真貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，自覺踐行“三嚴(yán)三實”要求，堅決貫徹黨中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的重大決策部署，加快落實以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，為做強做優(yōu)做大國有企業(yè)、發(fā)展壯大國有經(jīng)濟(jì)提供堅強保障。

作者：國務(wù)院國資委黨委中心組《 人民日報 》（ 2015年09月17日 10 版）

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